政府审计，是指审计机关、财政部门对由政府投资或财政资金投资的工程项目进行资金使用情况的监督、核查，其法律关系属于行政管理关系。实践中，为规避行政问责风险，建设单位常以政府审计结论作为确定工程结算价款的依据，将行政审计程序纳入民事结算范畴。由于二者法律关系不同，结算阶段常发生“久拖不审”或“久审不决”现象。因此，施工单位能否突破“以政府审计为准”的约定条款，要求建设单位尽快结算，成为常见的争议性问题。

“以政府审计为准”条款应以当事人明确且无争议的约定为适用前提。尽管实践中有部分地方性法规、建设单位的规章制度中规定以审计结果作为竣工结算依据，但是政府审计与工程造价的最终确定并不存在必然性联系，相应地方性法规、规章并不必然对施工单位具有约束力。2017年6月5日，全国人大常委会法工委发布《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）指出：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”至此，地方性法规中“以政府审计为准”的规定被明确认定为缺乏合法性，当施工合同未明确约定时，建设单位无权再以政府审计程序为由拖延工程结算、付款。

当发包、承包双方的施工合同当中纳入“以政府审计为准”约定，该约定对双方均具有约束力。《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》中也明确：“……只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。此时，“以政府审计为准”的适用后果是，政府审计不再仅仅是一种行政监督措施，其审计结论也成为当事人自愿接受的工程造价结算依据。

此外，关于“以政府审计为准”的性质争议，即该约定是工程结算“附期限”还是“附条件”，也涉及对其适用后果的探讨。其实，无论是《民法典》第158条、第160条，还是学界研究通常理解的附条件、附期限条款，均指影响法律行为的生效或解除。而“以政府审计为准”约定仅影响施工合同结算的履行进展，属于对建设单位的履行义务附加条件，本身并不触发施工合同的生效或解除，并不能与民法中附条件或附期限的法律后果挂钩。因此，工程结算领域约定“以政府审计为准”的法律后果在于，当政府审计完成之前，建设单位仅享有拒绝支付结算款的暂时性抗辩权，即便审计未完成，也不会导致施工单位丧失要求建设单位付款的请求权。

“以政府审计为准”条款虽对当事人具有约束力，但并非绝对不可突破。

第一，相应条款被认定为约定不明时，可能不予适用。工程结算结论若需以政府审计为依据的，必须存在明确、清晰、具体且无歧义的约定，否则可能会被裁判机关认定为约定不明，进而不能适用审计结论。如在（2022）最高法民再47号案当中，最高人民法院指出：“结算审计后的5天内发包人支付至审定结算价的97%。可见，《建设工程施工合同》既使用‘审计结算价’也使用‘审定结算价’，表明《建设工程施工合同》中‘审计’与‘审定’是相同含义，而不是特指行政审计。《建设工程施工合同》还约定，‘发包人收到承包人递交的完整结算资料后在28天内进行核实，给予确认或者提出修改意见’，表明对承包人提交的结算资料‘给予确认或提出修改意见’的主体是发包人，而未约定国家审计机关介入。因此，《建设工程施工合同》没有直接约定依据行政审计确定工程价款。”

第二，如施工合同无效，相应约定可能会被认定为不属于可以参照适用的条款。根据《民法典》第793条的规定，无效施工合同项下已完成且质量合格的工程可参照施工合同的约定予以折价补偿。但关于折价补偿条款的参照范围，实践中存在争议。有观点认为，付款时间、条件、计价条款均属于可以参照的范围，如《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（审委会纪要[2018]3号）第5条规定，无效施工合同折价补偿可参照的范围包括工程价款、付款时间、工程款支付进度、下浮率、工程质量、工期等事项。也有观点认为，若施工合同无效，参照无效的施工合同进行折价补偿的范围仅限于工程计价标准、方法，而付款时间、付款条件不属于可以参照适用的范围。如陕西省高级人民法院在（2021）陕民终67号判决中即持该观点。若采此第二种观点，无效施工合同项下，“以政府审计为准”的约定可能会被理解为付款条件，进而存在被突破的空间。

第三，非施工单位原因导致审计程序不启动或久审不决，施工单位享有突破结算价以政府审计价为准约定的权利。实践中经常存在建设单位拒绝接收施工单位结算文件、拒绝向审计单位移交文件、审计单位拒绝审计或久审不决等情形，其均属于建设单位或审计单位原因导致无法出具审计结论，甚至有权利滥用之嫌。若把“以政府审计为准”理解为履行义务附条件，除特别约定，则所附的条件应理解为通常条件、通常时间意义上的审计流程。因建设单位、审计单位原因导致未能依约、依程序出具审计结论，则应允许施工单位通过申请工程造价司法鉴定的方式，确定工程结算价款。例如，《重庆市高级人民法院 四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第5条持此观点。

第四，政府审计结论与客观情况严重不符的，当事人可举证要求以客观施工事实为基础确定结算价。如前所述，“以政府审计为准”约定系将行政审计程序和结论导入民事合同。然而，政府审计主要指向建设单位的资金使用是否规范合理，而当事人自主结算偏重于特定工程的价款是否符合约定。政府审计与当事人结算目的、作用、导向的不同，可能会导致审计结论与客观工程结算造价存在较大偏差。因此，若政府审计结论与客观实际情况不符的，当事人可在司法或仲裁程序中予以举证，证明审计结论不真实、不客观，裁判机构可以准许当事人通过补充鉴定、重新鉴定或者补充质证等方法对争议造价作出认定。例如，《湖南省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第13条持该观点。

第五，建设单位与施工单位虽未以审计结论为依据但另行签署并履行了结算协议，应以结算协议作为认定工程结算款依据。即便工程价款依约进行政府审计系当事人确定工程结算款的方式，但是当政府审计结论未作出、无法作出或虽已作出但当事人另行签署结算协议并实际履行时，应理解为当事人合意变更了原来约定的工程价款确定方式。另行签署的结算协议对当事人具有约束力，结算协议中的结算价系关于工程结算的最终认定，此时不应再要求以政府审计结论为准。